Manuel Becker
In den 16 Jahren der Ära Kohl begann der Wandel von der noch weitgehend national strukturierten Ordinarienuniversität zur stärker international ausgerichteten Wettbewerbshochschule. Da die Leitung des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft zu Beginn jeder Legislaturperiode wechselte, mit zwei christdemokratischen und drei liberalen Ministern, mangelte es an personeller und inhaltlicher Kontinuität.
Als die Union im Oktober 1982 im Zuge der „Bonner Wende“ gemeinsam mit der FDP nach als schmerzlich lang empfundener Oppositionszeit wieder an die Regierung kam, geschah dies im Feld der Hochschul- und Wissenschaftspolitik unter denkbar ungünstigen Vorzeichen. Der Regierungswechsel fiel nämlich in eine Phase der allgemeinen Ernüchterung an den Hochschulen und wissenschaftlichen Einrichtungen der Republik. In den 1960er Jahren hatte dieser Bereich eine zuvor und danach nie wieder gekannte politische Priorität genossen – sowohl qualitativ wie auch quantitativ. An den Universitäten wurden gesellschaftspolitische Diskurse geprägt, die auf die Selbstfindung des Landes insgesamt ausstrahlten. Der Hochschulausbau wurde massiv vorangetrieben und man experimentierte mit neuen Hochschulformen.
Dieser Reformeifer war allerdings bereits in den 1970er Jahren erlahmt und es dominierten Pessimismus und Resignation. Wirtschaftliche Rezession und zunehmende Arbeitslosigkeit verdrängten das allgemeine öffentliche Interesse an Bildung und Hochschulen. Schon bald waren Ausgabenkürzungen und Sparprogramme im Wissenschafts- und Hochschulsektor an der Tagesordnung. Die Zahl der Studierenden wuchs kontinuierlich weiter, wohingegen die der Professoren stagnierte beziehungsweise zurückging. Auch die politischen Steuerungsmöglichkeiten wurden in Mitleidenschaft gezogen. Der zweite Bildungsgesamtplan der „Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsföderung“ scheiterte in erster Linie an Finanzproblemen, aber auch an Meinungsstreitigkeiten der Mitglieder sowie an Konflikten mit den Länderfinanzministern.
Im Jahr 1976 war erstmals ein Hochschulrahmengesetz verabschiedet worden. Wie der Name bereits sagt, sollte der Bund nun lediglich noch den „Rahmen“ für die Hochschulgesetzgebung abstecken; Bereiche wie die Gründungs- und Organisationsgewalt, die Rechtsaufsicht sowie die Personal- und Finanzmittelhoheit lagen in der Hand der Länder. Teil des Gesetzes war auch die Festlegung von Vorschriften zur Neuordnung von Studium und Prüfungen mit dem Ziel, die als zu lang empfundene durchschnittliche Studiendauer zu verkürzen. Unterhalb dieser zentralen „Rahmungen“ wussten die Länder durchaus ihren eigenständigen Spielraum in der Gestaltung der Landeshochschulgesetze zu nutzen.
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Insofern war es keine leichte politische Aufgabe, die die neue Bundesbildungsministerin Dorothee Wilms (CDU) 1982 übernahm. Als erste Frau in einem Fachministerium, das nicht das Familienministerium war, hatte sie sich gegen verschiedene männliche Mitbewerber um das Amt durchgesetzt und startete mit erkennbarem Gestaltungswillen. Sie musste allerdings bald feststellen, dass die Ministerkollegen in den Ländern und die eigene Fraktion diesen Veränderungseifer deutlich ausbremsten, während von den überfüllten und mit sich selbst beschäftigten Universitäten wenig Unterstützung kam. In dieser Gesamtgemengelage wurde der Haushaltssanierung der Vorzug gegenüber einer auskömmlichen Finanzierung des Hochschulwesens gegeben. Obwohl der Bundeshaushalt insgesamt leicht anstieg, wurde der Etat für Bildung und Forschung um 15% gekürzt. Das machte sich u.a. beim BAföG bemerkbar, das nicht nur auf Darlehensbasis umgestellt, sondern auch massiv gekürzt wurde.
Darüber hinaus drängten die Länder den Einfluss des Bundes insbesondere in der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung erfolgreich zurück. Das Gremium wurde verkleinert und verlor zusehends an Bedeutung für die gesamtstaatliche Bildungsplanung. Einen zukunftsweisenden Akzent konnte Wilms immerhin mit der Veröffentlichung eines Konzepts zu „Mehr Wettbewerb zwischen den Hochschulen und mehr Wettbewerb an den Hochschulen“ im November 1983 setzen, das rückblickend einen Vorgeschmack auf die künftigen Debatten der 1990er und 2000er Jahre lieferte.
Nach der Experimentierfreude in Sachen inneruniversitärer Demokratie, die die 1970er Jahre geprägt hatte, wurde nun die tradierte Universitätsidee wieder stärker profiliert. Die 1985 eingebrachte dritte Novelle des Hochschulrahmengesetzes konzedierte den Hochschulen eine große Selbstständigkeit im Zuschnitt ihrer Studienangebote, stellte das Prinzip der Fachvertretung neben das der Gruppenvertretung, maß den Hochschullehrern eine größere Verantwortung bei und regelte Vertragszeiten sowie Status und Zuordnungen des akademischen Mittelbaus neu. Mit dem 1986 verabschiedeten Bundesbesoldungsgesetz wurde die bis dato einheitlich lautende Betitelung Professor nach verschiedenen Hochschultypen ausdifferenziert: Professoren an einer Universität heißen seitdem Universitätsprofessoren, während die Hochschullehrer an den Fach- und Kunsthochschulen lediglich den Titel Professor führen dürfen. Weiterhin wurde wieder stärker zwischen der Anwendungsorientierung der Hochschulen und der Forschungsorientierung der Universitäten unterschieden – eine Unterscheidung, die man in der experimentellen Phase zuvor an der einen oder anderen Stelle aufzuweichen versucht hatte.
Wegen der deutlichen Gewinne der FDP beanspruchten die Liberalen nach der Bundestagswahl 1987 das Bildungsministerium für sich. Nachfolger von Wilms wurde der umtriebige Jürgen W. Möllemann. Dieser nutzte das Amt, um aus dem Schatten seines Förderers Genscher hinauszutreten und ein eigenständiges Profil zu entwickeln. Taktisch geschickt wusste er die parteipolitischen Differenzen seiner Länderkollegen für sich zu nutzen und kam mit immer neuen Ideen und Vorschlägen auf Landesminister und Universitätsspitzen zu. Einige dieser Ideen, wie etwa eine Liberalisierung des Hochschulrahmengesetzes, scheiterten.
Mit anderen Initiativen war Möllemann erfolgreich: Im Lichte bundesweiter Protestkundgebungen gegen die schlechten Studienbedingungen an den Universitäten mit Zentren in Berlin, Frankfurt a. M. und München 1988 gelang es Möllemann, binnen kurzer Zeit ein Hochschulsonderprogramm in Höhe von 2,1 Milliarden Mark im Kabinett durchzufechten. Dies war angesichts der noch kurz zuvor empfundenen Lethargie im Hochschulsektor ein beachtlicher Erfolg – zumal im Oktober 1990 noch ein weiteres Hochschulsonderprogramm II mit einem Volumen von vier Milliarden Mark insbesondere zur Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses folgen sollte. Diese Programme hatten zweifellos positive Effekte, doch gerade das zweite Paket ging ein Stück weit unter, da es mitten in die Phase der Wiedervereinigung fiel, die auch für die Universitäts- und Wissenschaftspolitik neue Herausforderungen mit sich brachte.
Das zuvor straff zentralistisch geführte DDR-Hochschulsystem wurde unter Mitwirkung des Wissenschaftsrates und der nun die ehemals „Westdeutsche Rektorenkonferenz“ ablösenden „Hochschulrektorenkonferenz" neu strukturiert. Universitätsneugründungen gab es in Potsdam, Frankfurt a. d. O. und Erfurt, neue Technische Universitäten entstanden in Cottbus und Chemnitz, weitere 30 Fachhochschulen wurden in den neuen Bundesländern errichtet. Minister für Bildung und Wissenschaft wurde nach den ersten gesamtdeutschen Wahlen der Ostdeutsche Rainer Ortleb (FDP). Da er auf eine wissenschaftliche Karriere als Informatiker in der DDR zurückblicken konnte, widmete er sich nun auch primär der Wissenschafts- und Hochschulpolitik. Insgesamt gelang es ihm, den Bildungsetat zu Beginn seiner Amtszeit um 4,5% auf 6,5 Mrd. Mark zu erhöhen. Es wurde ein Hochschulerneuerungsprogramm für den Osten mit einem Gesamtvolumen von ca. 1,76 Mrd. Mark aufgelegt und erstmals seit den 1970er Jahren gab es auch wieder Gelder für den Hochschulausbau.
Gegen Widerstände in der Bundesregierung gelang es 1992, das BAföG um 6% zu erhöhen. Dies sollte jedoch einer der letzten Erfolge Ortlebs bleiben. Eine grundlegende Reform der Hochschulstrukturen in Ost und West kam nicht zustande und gegen seinen Willen wurden die BAföG-Sätze auch bald wieder gekürzt. Dem ostdeutsch sozialisierten Ortleb fiel es ungeachtet unbestreitbarer Sachkompetenz zunehmend schwer, sich im westdeutschen Politikbetrieb und insbesondere im komplexen Bund-Länder-Kompetenzgerangel der Bildungs- und Wissenschaftspolitik zurecht zu finden, weshalb er sowohl wegen partei- und regierungsinternen Differenzen als auch aus gesundheitlichen Gründen im Februar 1994 von seinem Amt zurücktrat. Für wenige Monate amtierte bis zum November 1994 Karl-Hans Laermann (FDP), der zwar durchaus lautstark auf die Missstände an den Hochschulen hinwies, aber letzten Endes angesichts der kurzen Amtsdauer wenig Akzente setzen konnte.
Nach den Bundestagswahlen 1994 entschied man sich dazu, die zuvor getrennt behandelten Bereiche in ein Ressort für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie zusammenzulegen, das der als „Zukunftsminister“ titulierte Jürgen Rüttgers (CDU) übernahm. Rüttgers übernahm das Amt mit dem durch viele Grundsatzreden bekräftigten Anspruch, das Land von der Industriegesellschaft des 20. Jahrhunderts in die Wissenschaftsgesellschaft des 21. Jahrhunderts zu transformieren. Trotz haushaltspolitischer Sanierung gelang es, den Etat des Ministeriums bis zum Ende der Legislaturperiode auf 15 Mrd. Mark zu erhöhen, womit insbesondere die Bereiche Biotechnologie, Kommunikationstechnik und Umweltforschung gefördert wurden. Im Februar 1998 wurde die sogenannte „Delphi ‘98“-Umfrage vorgestellt, im Rahmen derer 2.000 Experten zu den globalen Entwicklungen von Wissenschaft und Technik befragt wurden. Neben dieser intensiven Förderung zukunftsrelevanter Technologien gelang es Rüttgers insbesondere, das „Meister-BAföG“ durchzusetzen, da er als Sohn eines Elektromeisters die akademische Bildung und die berufliche Ausbildung als zwei Seiten einer Medaille betrachtete. Im Zuge dieser Reform wurde das BAföG auch wieder um 6 % erhöht und der Höchstsatz auf 1.050 Mark gedeckelt. Im Jahr 1997 kam es erneut zu einer Novellierung des Hochschulrahmengesetzes, im Zuge derer die Gestaltungsspielräume der Hochschulen abermals erhöht wurden und die auch erstmals Möglichkeiten einer leistungsbezogenen Finanzierung für die Hochschulen sowie die Einführung einer Evaluation von Forschung und Lehre vorsah.
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Weiterhin stand das Ende der Legislaturperiode ganz im Zeichen der Vorbereitung des Bologna-Prozesses. Diese internationale Reforminitiative war zunächst von außerhalb des institutionellen Rahmens der Europäischen Union angestoßen worden und die Kommission war an dem rein intergouvernementalen Prozess erst gar nicht beteiligt. Die Verabschiedung der „Gemeinsamen Erklärung zur Harmonisierung der Architektur der europäischen Hochschulbildung“ vom 19. Juni 1999 in Bologna durch die vier größten Volkswirtschaften Europas; Deutschland, Frankreich, das Vereinigte Königreich und Italien, leitete eine regelrechte Revolution ein, die allerdings das Ende der hier zu behandelnden Epoche markiert und deren Folgen Gegenstand eines eigenständigen neuen Kapitels der Universitäts- und Hochschulpolitik sind.
Die entscheidenden Weichenstellungen der Universitäts- und Wissenschaftspolitik 1982-1998 lassen sich in fünf übergreifenden Tendenzen zusammenfassen:
1. Die Universitäten litten unter einer stetig anwachsenden Überfüllung. Von 510.000 im Jahr 1970 auf 1.044.000 im Jahr 1980 bis hin zu 1,52 Millionen bei der Wiedervereinigung, kam es innerhalb von nur 20 Jahren zu einer satten Verdreifachung der Studierenden. Die steigende Nachfrage nach Studienplätzen war nicht nur gesellschaftlich gewollt, sondern wurde politisch auch gefördert. Die Folgen des von Bund und Länder getroffenen so genannten „Öffnungsbeschlusses“ vom November 1977 kamen in den 1980er und 1990er Jahren voll zum Tragen. Die vorhandenen Kapazitäten wurden mit Überlastquoten belegt, sodass immer mehr Studienplatzkontingente zu Lasten der eigentlichen Kapazitäten zur Verfügung gestellt wurden. Diese Regelung wurde als Übergangsphänomen deklariert, das aber von Dauer werden sollte. Zugleich entstand auf diese Weise ein enormes Überangebot an Hochschulabsolventen auf dem Arbeitsmarkt, das flankiert von wachsenden Zweifeln an der Praxisnähe hochschulischer Ausbildung zu einer Legitimationskrise der Universitäten führte.
2. Auch wenn die Rolle der Ordinarien in den 1980er Jahren mit den genannten Gesetzen wieder gestärkt wurde, so konnte dies doch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Modell der Ordinarienuniversität klassischer Provenienz unwiederbringlich der Vergangenheit angehörte: Im Lichte der neuen Herausforderungen, die der Hochschulausbau, die steigende Anzahl an Studierenden und der Mehraufwand an Bürokratie mit sich brachten, konnte dieses Modell nicht mehr funktionieren, da die gleichmäßige Verteilung exzellenter Begabungen in Forschung, Lehre, Verwaltung und Hochschulmanagement mit ihren sich immer weiter ausdifferenzierenden Anforderungen die Kapazitäten einer einzelnen Person bei weitem übersteigen mussten. Selbst unter den exzellenten Wissenschaftlern musste das Ideal des Universalgelehrten immer mehr dem auf Nischenthemen spezialisierten Forscher weichen.
3. Auch wenn Möllemanns Sonderprogramme seinerzeit große politische Erfolge waren, markierten sie im Rückblick den Beginn einer „Politik der Pakte und Pakete“, die bis heute andauert. Mit kurzfristigen Überbrückungsinstrumenten sollten sich stellende Probleme akut zumindest gedämpft werden, ohne dass damit eine solide langfristige Lösung struktureller Schwierigkeiten sowie kapazitativer und finanzieller Engpässe verbunden gewesen wäre. Seitdem folgt die Hochschulpolitik diesem Muster. Letzten Endes unterlag die Universitäts- und Wissenschaftspolitik jener Jahre den klassischen Schwankungen konjunktureller Zyklen: Nach einer intensiven Nachfragesituation sank die Unterstützungsbereitschaft für Ausgaben im Bildungssektor ebenso drastisch, wie sie zuvor angestiegen war.
4. Eine weitere zu beobachtende Tendenz liegt in der zunehmenden Bedeutung der praxisorientierten Ausbildung und der Fachhochschulen. Während man akademische Bildung und berufsbezogene Ausbildung im Grunde seit Wilhelm von Humboldts Zeiten als getrennte Sphären betrachtet hatte, wurde beides im hier behandelten Zeitraum immer stärker aufeinander bezogen. Insbesondere Jürgen Rüttgers und seine Politik zeichneten sich für diesen Kurs verantwortlich, der sich bis heute fortgesetzt hat.
5. In den 1990er Jahren liegen schließlich die Wurzeln eines stärker an unternehmerischen und leistungsbezogenen Kategorien orientierten Bildes der modernen Hochschule beziehungsweise Universität, die von den Zwängen der ministeriellen Gängelung befreit souverän ihre eigenen Entscheidungen treffen solle, sich aber auch andererseits einem Evaluationsregime unterzuordnen und einem verstärkten Wettbewerb zu öffnen habe. Man ging von der Vorstellung einer sich selbst regulierenden Autonomie aus, die den Leitungsstrukturen an den Hochschulen eine hohe Gestaltungskraft zubilligte und sie damit in die Verantwortung nahm. Hiergegen regten sich Widerstände, die wieder stärker auf ministerielle Zielvorgaben, einheitliches Controlling und Landesentwicklungspläne setzten und darüber hinaus Maßnahmen im Bereich von Gleichstellung und Diversitätsmanagement vorsahen. So liegen in der Hochschul- und Wissenschaftspolitik der 1990er Jahre die Wurzeln derjenigen Konflikte, die die folgenden beiden Jahrzehnte bis in unsere Gegenwart bestimmen sollten.
